비주택 용도 전환 대책 – 호텔 전세의 부활┃공급 실효성 제로의 실상
정부가 도심 내 빈 상가와 오피스를 주택으로 전환해 공급하겠다는 대책을 내놓았으나, 과거 문재인 정부 당시의 낮은 성공률과 리모델링 비용 부담으로 인해 실효성 논란이 가중되고 있습니다.
- 공급 계획의 허수: 국토부는 2,000가구 이상의 매입을 목표로 하나, 과거 1.3만 가구 계획 중 실제 공급이 1,000가구에 그쳤던 실패 사례가 재현될 우려가 큽니다.
- 리모델링 비용 압박: 상업 시설을 주거용으로 전환하기 위한 층간소음 방지 및 상하수도 공사 비용이 막대하여 건물 소유주를 유인할 경제적 메리트가 부족합니다.
- 입주 시기 지연: 인허가와 리모델링 기간을 고려할 때 실제 입주는 내년 하반기 이후에나 가능하여 당장의 전·월세 시장 안정에는 기여하기 어렵습니다.
- 소유권 분산 문제: 지식산업센터나 상가는 소유주가 여러 명인 경우가 많아 동 단위 매입을 원칙으로 하는 정부 정책이 실행 단계에서 난항을 겪을 가능성이 농후합니다.
▌Housing Supply Policy Introduction
이번 칼럼에서는 정부가 발표한 비주택 용도 전환 매입임대 정책이 과연 도심 주택난의 해법이 될 수 있는지, 아니면 통계적 수치 맞추기에 불과한지 심층 분석합니다. 국토교통부는 서울과 경기 12개 지역의 꼬마빌딩과 지식산업센터 등을 타겟으로 삼았으나, 이는 과거 ‘호텔 전세’로 불렸던 정책의 연장선에 불과합니다. 상업용 공간을 주거용으로 바꾸는 과정에서 발생하는 물리적, 법적 한계를 간과한 채 공급 숫자만 늘리려는 시도는 시장의 냉소적인 반응을 불러일으키고 있습니다.
정책의 성공 여부는 결국 민간 소유주들이 자신의 건물을 공공에 매각할 만큼의 보상과 리모델링 비용 지원이 뒷받침되느냐에 달려 있습니다. 그러나 정부는 고가 매입 방지를 위해 엄격한 가격 지표를 들이대고 있으며, 공사비 급등으로 인해 수익성이 악화된 민간 사업자들의 참여를 이끌어내기에는 역부족인 상황입니다. 건령 기준을 30년 이하로 완화하며 문턱을 낮췄다고는 하나, 노후 건물의 주거 전환은 오히려 더 큰 개보수 비용을 초래하는 부메랑이 될 수 있습니다.
결국 전·월세 시장의 안정을 위해서는 대규모 단지 공급과 같은 본질적인 처방이 필요함에도, 이처럼 파편화된 공급 방식에 의존하는 것은 언발에 오줌 누기식 대응이라는 비판을 피하기 어렵습니다. 도심 내 임대차 공급 활용이라는 취지는 긍정적이지만, 인허가 절차와 공사 기간을 감안할 때 정책의 온기가 시장에 전달되는 시점은 이미 전세 대란이 한차례 지나간 뒤일 것입니다. 본 논평은 정부의 공급 의지가 시장의 실질적인 물량 확보로 이어지기 위해 필요한 현실적 대안을 모색하고자 합니다.
▌Urban Real Estate Discourse The Main Discourse
Public Housing Episode 1. 기본정보
- 정책 개요: 국토교통부는 도심 내 비어 있는 상가, 오피스, 숙박시설 등을 준주택(오피스텔, 기숙사 등)으로 용도 변경하여 매입임대주택으로 공급합니다.
- 매입 대상: 서울 및 경기 12개 지역 내 꼬마빌딩, 지식산업센터, 생활형숙박시설 등이 주요 대상이며, 건령 30년 이하 건물까지 매입 기준을 완화했습니다.
- 매입 방식: 한국토지주택공사(LH)가 직접 매입하거나 매입 약정 방식을 통해 2,000가구 이상의 물량을 확보할 계획입니다.
- 과거 전례: 2020년 문재인 정부 당시에도 비주택 전환을 통해 1.3만 가구 공급을 목표로 했으나, 실제 공급은 1,000가구 수준인 7.7%에 그친 바 있습니다.
Structural Barriers Episode 2. 소유권 분산과 리모델링 비용의 물리적 한계
집합건물인 지식산업센터나 상가는 소유권이 수십 명에게 분산되어 있어 동 단위 매입을 원칙으로 하는 정부 사업의 최대 걸림돌이 됩니다. 단 한 명의 소유주라도 매각에 반대하거나 리모델링 비용 분담에 이의를 제기할 경우 사업은 즉시 중단될 수밖에 없는 구조적 취약성을 안고 있습니다. 정부가 강력한 공급 의지를 밝히더라도 사유재산권이 복잡하게 얽힌 도심 상업용 건물을 공공 임대용으로 전환하는 것은 현장에서의 거센 저항에 부딪힐 가능성이 큽니다.
상업 시설을 주거 공간으로 바꾸기 위해서는 단순한 인테리어를 넘어 층간소음 방지재 삽입과 개별 상하수도 설비 확충이라는 대공사가 필수적입니다. 최근 공사비와 인건비가 폭등한 상황에서 이러한 리모델링 비용을 감당하고도 정부가 제시하는 매입 가격이 소유주의 기대치를 만족시키기는 현실적으로 불가능에 가깝습니다. 리모델링 후의 주거 쾌적성 또한 일반 주택에 비해 떨어질 수밖에 없어, 질 낮은 임대주택 양산이라는 비판에서도 자유롭지 못합니다.
정부는 가격 적정성을 계량화하여 고가 매입을 차단하겠다고 공언했으나, 이는 역설적으로 민간의 참여 유인을 더욱 약화시키는 독소 조항이 되고 있습니다. 시장 가격보다 낮은 보상액과 막대한 리모델링 비용 사이에서 소유주들이 굳이 용도 전환을 선택할 이유가 없기 때문입니다. 공실 리스크를 안고 있는 건물주에게는 탈출구가 될 수 있겠으나, 입지가 좋은 알짜 건물이 공공임대로 전환될 가능성은 매우 낮아 정책의 질적 수준 담보가 어렵습니다.
Market Timing Episode 3. 실효성 없는 단기 공급과 입주 시기의 미스매치
도심 내 단기 공급을 목표로 하는 이번 정책은 인허가와 리모델링 공사 기간을 고려할 때 실제 입주까지 최소 1년 이상의 시차가 발생합니다. 당장 올해의 전세 시장 불안을 해소해야 하는 시점에서 내년 하반기에나 나올 소량의 물량은 시장의 수급 불균형을 해결하기에 턱없이 부족한 규모입니다. 정책의 발표와 실제 효과 발생 사이의 시간적 괴리는 결국 서민들의 주거 불안을 가중시키는 요인이 됩니다.
온라인 유통 시장의 급성장으로 상가 공실이 늘어나는 추세를 반영한 아이디어는 참신하나, 이를 주택 수급 조절의 핵심 수단으로 삼기에는 물량의 한계가 명확합니다. 신규 택지 개발이나 재개발·재건축을 통한 대규모 공급 없이는 전·월세 가격의 안정을 기약할 수 없다는 것이 시장의 중론입니다. 비주택 전환은 보조적인 수단에 머물러야 함에도, 정부가 이를 대대적인 공급 대책인 양 포장하는 것은 시장에 잘못된 신호를 줄 수 있습니다.
상업 지역 내 주거 시설의 확충은 주거 환경의 열악함이라는 또 다른 사회적 비용을 발생시키며, 이는 결국 임차인의 거주 만족도 저하로 이어집니다. 주변 상업 시설의 소음과 빛 공해, 주차 공간 부족 등은 리모델링만으로 해결할 수 없는 정주 여건의 근본적 문제입니다. 단기적인 물량 확보에 급급해 사람이 살기 부적합한 공간을 주택으로 둔갑시키는 것은 공공임대주택의 질적 고도화라는 시대적 흐름 역행입니다.
Private Sector Episode 4. 민간 주도 용도 전환 환경 조성과 정책 패러다임 전환
공공이 직접 매입하여 운영하는 방식보다는 민간 사업자가 자발적으로 공실 건물을 주택으로 전환할 수 있도록 파격적인 인센티브를 제공하는 것이 더 바람직합니다. 서진형 교수의 지적처럼 용도 변경에 따른 인허가 규제를 과감히 풀고 세제 혜택을 부여함으로써 민간의 자본과 창의성이 노후 상권을 주거 공간으로 재탄생시키도록 유도해야 합니다. 정부는 시장의 플레이어가 아닌 심판으로서의 역할에 집중하며 제도의 걸림돌을 치워주는 역할을 수행해야 합니다.
비주택의 주거 전환이 성공하려면 단순한 용도 변경을 넘어 해당 지역의 지구단위계획을 유연하게 조정하는 광범위한 도시 설계적 접근이 필요합니다. 용적률 인센티브 제공이나 주차장 설치 기준 완화 등 민간 사업자가 수익성을 확보할 수 있는 구체적인 가이드라인이 제시되어야 합니다. 공공 매입이라는 경직된 틀 안에서는 소수의 경쟁력 없는 건물만 확보될 뿐, 도심 주거 생태계의 역동적인 변화를 이끌어낼 수 없습니다.
결국 부동산 정책의 핵심은 ‘사람이 살고 싶은 집’을 ‘제때’ 공급하는 것이며, 비주택 전환은 이 두 가지 조건을 모두 충족하기 어려운 미봉책에 가깝습니다. 정부는 과거의 실패를 반면교사 삼아 실현 불가능한 수치 목표에 집착하기보다, 시장이 스스로 반응할 수 있는 제도적 환경을 구축하는 데 역량을 집중해야 합니다. 공실 상가의 주택 변신은 정부의 강요가 아닌 시장의 필요에 의해 자연스럽게 이루어질 때 비로소 지속 가능한 공급원이 될 것입니다.
▌Housing Supply FAQ Section
Q1. 과거 문재인 정부의 호텔 전세와 이번 정책의 차이점은 무엇인가요?
A1. 가장 큰 차이점은 LH가 건물주로부터 직접 건물을 매입하는 방식을 도입하고 건령 기준을 기존 10년 미만에서 30년 이하로 대폭 완화했다는 점입니다. 과거에는 민간 사업자가 건물을 사서 리모델링한 후 공공에 넘기는 방식이었으나, 공사비 상승으로 사업성이 떨어지자 이를 LH가 직접 수행하는 구조로 바꾼 것입니다. 하지만 상업용 건물을 주거용으로 바꿀 때 발생하는 비용 부담과 구조적 한계라는 본질적인 문제는 여전히 해결되지 않은 숙제로 남아 있습니다.
Q2. 지식산업센터 상가 하나를 가지고 있는데, 저도 주택으로 바꿔서 팔 수 있나요?
A2. 개별 호실 단위의 매입은 원칙적으로 불가능하며, 정부는 건물 전체 또는 동 단위 매입을 원칙으로 하고 있습니다. 지식산업센터처럼 소유주가 여러 명인 집합건물의 경우 모든 소유주의 동의를 얻어 통째로 매각해야 하기 때문에 개별 소유주가 참여하기에는 현실적으로 매우 어렵습니다. 사실상 소유주가 한 명인 꼬마빌딩이나 단독 명의의 숙박시설 등이 주된 대상이 될 것으로 보입니다.
Q3. 실제로 내년 하반기면 입주가 가능한가요?
A3. 이론적으로는 매입 공고 후 계약과 리모델링을 거쳐 내년 하반기 입주가 가능하다고 하지만, 실제 현장의 목소리는 회의적입니다. 건물 매입을 위한 가격 협상 기간, 용도 변경 인허가 절차, 그리고 주거 시설에 맞는 대규모 리모델링 공사 기간을 고려하면 입주 시기는 더 늦어질 가능성이 큽니다. 특히 소유권이 복잡한 건물의 경우 협의 과정에서만 수개월이 소요될 수 있어 단기 공급 효과를 기대하기는 쉽지 않습니다.
▌Urban Planning Analysis by Professor Bion
DailyToc Urban Policy Essay. 변교수에세이 – 숫자가 가린 주거의 품격
이번 에세이에서는 통계적 공급 수치를 채우기 위해 주거의 질을 희생시키는 정책적 조급증과 그로 인해 발생하는 도시 공간의 왜곡을 분석하고자 합니다.
- 수치의 함정: 공급 물량 2,000호라는 숫자는 화려해 보이지만, 실제 입주 시점의 시차와 주거 환경의 열악함을 고려하면 서민들에게는 신기루와 같습니다.
- 공간의 전치: 상업을 위해 설계된 공간에 억지로 주거의 기능을 이식하는 행위는, 신체에 맞지 않는 옷을 강제로 입히는 것처럼 도시의 생동감을 저해할 수 있습니다.
- 인위적 심폐소생: 공실 상가를 정부가 사들이는 것은 시장 실패에 대한 구제책일 뿐, 근본적인 주택 수급의 해법이 될 수 없음을 직시해야 합니다.
- 민간의 창의성: 정부가 직접 건물을 사는 ‘큰 정부’의 모델보다, 민간이 공실을 활용해 혁신적인 주거 모델을 만들 수 있도록 규제의 빗장을 푸는 것이 먼저입니다.
우리는 도로 위 혈흔이 범죄를 고발하듯, 텅 빈 상가 창문에 붙은 ‘임대 문의’ 전단에서 오프라인 상권의 몰락과 주택 정책의 궁여지책을 동시에 목격하고 있습니다. 0%의 무알콜 맥주가 가짜 취기를 주듯, 상가 건물을 주택으로 이름만 바꾼다고 해서 그곳이 진정한 삶의 터전이 되지는 않습니다.
무용수 김기민이 200%의 몰입으로 무대 위의 공기를 바꾸듯, 주택 정책 또한 단순히 지붕을 제공하는 수준을 넘어 ‘삶의 질’을 바꾸는 200%의 진정성을 담아야 합니다. 주차장도 없고 소음이 끊이지 않는 상가 꼬마빌딩의 방 한 칸을 청년들에게 내어주며 ‘주택 공급’이라 부르는 것은 정책의 직무유기입니다.
사회적 파장은 이번 대책이 결국 입지가 좋지 않은 비우량 건물의 설거지 수단으로 전락하여, 공적 자금이 부실 자산 처리에 낭비될 수 있다는 우려를 확산시킬 것입니다. 정당한 가격 평가 없이 공급 실적에만 급급할 경우, 그 손실은 고스란히 국민의 세금으로 돌아오게 됩니다.
미래적 방향은 도심 내 유휴 공간을 주거로 전환하는 것을 넘어, 일터와 삶터가 공존하는 직주근접형 ‘콤팩트 시티’의 관점에서 민간 주도의 도시 재생을 유도하는 데 있습니다. 정부는 숫자의 유혹에서 벗어나, 서민들이 진정으로 안심하고 살 수 있는 양질의 주택을 제때 공급하는 본연의 역할에 충실해야 합니다.
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